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以检察听证促进行政争议实质性化解
时间:2021-06-23  作者:  新闻来源:  【字号: | |

  □行政争议实质性化解,应当以习近平法治思想为指引,在遵循权力分工和权利限度理论的基础上,与行政主体的任务、行政诉讼的性质、行政检察监督的定位以及我国实定法之立法目的相协调,进行科学的制度安排。  

  □检察听证主动接受社会监督和舆论监督,保障当事人的知情权和参与权,保障各相关方面和社会公众的监督权,充分听取各方意见,与相关和解程序进行有机衔接,有利于真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持,推动矛盾争议的实质性化解、息诉罢访,从而“解开当事人心结,真正实现案结事了”。  

  行政争议实质性化解,应当以习近平法治思想为指引,在遵循权力分工和权利限度理论的基础上,与行政主体的任务、行政诉讼的性质、行政检察监督的定位以及我国实定法之立法目的相协调,进行科学的制度安排。从过程论和立法政策的角度来看,应当确立以行政解决为主要路径和方式、以司法介入为辅助支撑的利益均衡机制,亦即确立由行政主体主导的行政型ADR(行政型替代性纷争解决机制)为核心、司法干预节点适度前移的诉源治理为补充、检察行政公益诉讼和司法审查(行政诉讼)为最终保障的多元解决机制。这种意义上的行政争议实质性化解,应当基于深厚的理论研究和扎实的实践经验,并为日后各类各项制度、机制和程序的改革完善留有空间。

  检察机关要充分发挥促进行政争议实质性化解的作用,有许许多多的路径可供选择,而夯实检察听证,努力做到使行政检察监督最大限度尊重客观规律,是其切实履行“国家的法律监督机关”之职能的重要保障。为了出色应对实质性化解争议这种检察监督的高难度挑战,检察机关在推进行政检察监督和公益诉讼检察监督的过程中,应当强调和重视以检察监督撬动行政复议和行政诉讼制度,以行政复议机关和法院的专业优势来实现行政争议实质性化解。同时,检察机关应当强调和注重发挥各相关方面的智慧,聚力完善解决行政争议的程序制度,为法定程序的正当程序化提供坚实的制度保障,并侧重推动相关方面对行政实体法律关系进行调整。

  正确理解检察听证的功能和作用 

  所谓听证,是指给当事人和利害关系人等提供陈述、申辩、辩论、质证的机会,给主持人乃至办案人员提供兼听各方诉求、确认事实和证据,并据以作出合法合理决定的机会。听证的实质是办案人员或者主持人听取当事人和利害关系人等就引起争议的事项进行答辩和防御。从法律程序的角度来看,这是体现程序之形式公正的基本要求,也是确保作出的决定合法合理的最基本保障。

  从行政处罚法到价格法、行政许可法,再到行政强制法等,听证制度在行政法领域得以次第确立并不断完善,随后广泛适用于立法、司法和执法领域,为各领域推进法治建设提供了重要的民主性和科学性的支撑。作为“国家的法律监督机关”,检察机关推进各项法律监督事业,应该引入并广泛推进听证会制度。最高检于2020年9月印发了《人民检察院审查案件听证工作规定》(下称《检察听证规定》),对检察听证相关问题作出系统规定,具有重要实践指导意义,也必将推进检察听证的基础理论研究向纵深发展。

  从行政检察监督的角度来看,公民、法人和其他组织对行政行为等不服,可以“民告官”,以行政主体为被告,向法院提起行政诉讼。如果对法院的判决不服,可以向检察机关申诉。检察机关在办理这些申诉案件的过程中,无论是对法院的审判和执行直接监督,还是对行政主体的行政行为间接监督,其前提都要求查清事实,掌握确凿证据,正确适用法规范。检察听证可以为之提供民主性和科学性的支撑。这是检察听证最基本的功能和作用。深化检察听证基础理论研究,应当着力抓好检察听证的特征和规律性的研究,紧紧围绕检察监督的各项任务,努力使每一项决策和决定都建立在民主性和科学性的基础之上。

  正确把握检察听证的重要意义 

  检察机关审查案件的“听证”,简称检察听证,与行政听证不同,它是检察机关落实司法公开要求,在依法审查案件过程中听取听证员和其他听证参加人意见的活动,其制度特征主要体现在融合了咨询会、论证会和听证会等诸多作用于一体,对法治中国建设具有如下重要意义。

  以公开促进公正,通过咨询和论证确保科学,凭借参与和监督赢得公信,有助于案结事了。检察听证的重要特征之一在于其特别注重听取听证员的意见,而对听证员的资格资质等特殊要求,邀请人大代表、政协委员、人民监督员和各领域专家学者等多方参与,充分进行释法说理,为其提供了咨询、论证、参与和监督等多重功能。案件事实为什么是这样认定?检察官为什么这样处理?审查结论是否在综合运用利益衡量原则的基础上作出?检察听证将案件事实公开,充分听取相关人士尤其是听证员的意见,提高案件审查透明度,有助于当事人、利害关系人乃至社会公众对这些问题的了解,消弭人们对司法办案的疑虑,从而提升检察公信力,被誉为“是‘看得见’‘听得到’的法治形式”。检察听证主动接受社会监督和舆论监督,保障当事人的知情权和参与权,保障各相关方面和社会公众的监督权,充分听取各方意见,与相关和解程序进行有机衔接,有利于真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持,推动矛盾争议的实质性化解、息诉罢访,从而“解开当事人心结,真正实现案结事了”。

  加强调查核实,确保精准监督,更好地履行法律监督职责。人民检察院组织法第6条明确规定:“人民检察院坚持司法公正,以事实为根据,以法律为准绳,遵守法定程序,尊重和保障人权。”《检察听证规定》第3条规定:“人民检察院以听证方式审查案件,应当秉持客观公正立场,以事实为根据,以法律为准绳,做到依法独立行使检察权与保障人民群众的知情权、参与权和监督权相结合。”作为“国家的法律监督机关”,检察机关作出任何审查决定之前,都应当获取充分的事实信息,掌握相当的证据,明确相应的法规范依据。因为所谓“真正实现案结事了”,取决于拟作出审查决定自身是否真正具备合法性和合理性,是否真正遵循了相关事项的规律性。“以事实为根据,以法律为准绳”,不仅是行政主体作出行政行为应当遵循的原则,而且是法院审理行政案件应当遵循的原则,也是检察机关实施法律监督应当遵循的原则。这一原则揭示了调查研究作为权力行使之前提要件的重要性和普遍性。

  调查核实有很多不同的维度和形态,一般是指为了实现解决问题之目的,由检察机关依其职权,针对一定范围内的事实和证据进行的,能够影响相关方面和人员权益的检查、了解、收集信息的活动。人民检察院组织法第21条规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”该规定为检察机关行使法律监督职权而进行调查核实提供了手段支持。只要是行使该法第20条规定的法律监督职权,检察机关就“可以进行调查核实”,并且,该调查核实是为后面“依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”提供支持的。检察机关为履行职责而进行调查核实,可以采取公开听证、专家咨询、研究论证等方式来确保调查核实的信息是全面、准确、真实的,从而为避免检察监督“程序空转”、使相关争议得到实质性化解提供前提性和基础性的支持。

  为了实现收集相关信息、确认事实之目的,可以采取大量不同的方式和方法,比如说可以通过调查取证,听取陈述和申辩,举行听证会、座谈会、论证会等。检察听证会集收集信息、确认事实的各种形态于一身,为检察机关合法、合理且有效地作出审查决定,确保精准监督,更好地履行法律监督职责,提供了前提性和基础性的支持。扎实推进检察听证会,有助于确立和完善相关信息和证据的收集和管理制度,对书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等证据,经检察听证会等法定程序审查属实,作为认定案件事实的根据。通过检察听证会进行质证,将以非法手段取得的证据排除在作为认定案件事实的根据之外,有助于形成正当程序的价值追求,实现精准监督,让“真正实现案结事了”建立在实体正义和程序正义有机结合的基础之上。

  落实“要广泛听取人民群众意见”的要求,“保障人民群众参与司法”,有助于实现法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。检察听证作为保障人民群众知情权、参与权、监督权的重要方式和路径,是检察机关落实“要广泛听取人民群众意见”“保障人民群众参与司法”要求的积极探索。在检察听证中,充分利用双方当事人当面质证辩论的优势,进行全面深入调查核实,并结合听证员展开有针对性的释法说理,确保案件处理合法合理合情,有助于提升检察机关公信力,从程序上和实体上解决争议,促进并维护社会和谐稳定。如前所述,检察听证会充分调查核实情况,广泛听取意见,深入释法说理,既尊重当事人和利害关系人的知情权、参与权,保障其寻求救济权,又注重听取听证员的专业观点,积极主动地接受听证员及社会公众的监督,融咨询、论证、监督和听证等诸多形式于一体,堪称实现调查核实权的有效途径,也是检察机关更好履行法律监督职责的手段保障,将有助于实现法律效果、政治效果、社会效果的有机统一,把以人民为中心的发展思想落到实处。

  正确把握检察听证的适用范围 

  正确理解“听证审查工作全覆盖”。检察听证适用的案件范围及公开标准如何界定的问题,取决于检察听证自身的属性和规律性。一般而言,检察听证会作为实现调查核实权的有效途径,应当覆盖“四大检察”“十大业务”的方方面面。可以说,检察听证会具有广泛推行和充分发挥作用的广阔空间,坚持“应听尽听”的原则,为做到全国检察机关听证审查工作全覆盖而努力,这方面的探索是值得充分肯定的。

  不过,需要强调确认的是,检察听证会毕竟是调查核实的一种特殊形式,无论从调查核实的经济性原则来看,还是从调查核实的效率性原则来看,都不应当也无必要全面适用于所有案件。所谓“全覆盖”,主要是指其涉及的领域和层次,而绝不是意味着对所有案件一律适用正式听证会。

  检察听证会分为公开听证会和不公开听证会,这两种听证会各有适用领域。从目前在各地组织的听证会来看,公开听证主要集中在拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件和公益诉讼案件;不公开听证主要集中在审查逮捕案件、羁押必要性审查案件以及当事人是未成年人案件。《检察听证规定》第5条对此加以确认性规定,并且分别规定为“一般公开举行”和“一般不公开举行”,此种规定内容和方法值得肯定。

  检察听证会应当主要适用于复杂疑难案件、影响重大案件等。《检察听证规定》第4条第1款在列举可以公开举行的听证会主要案件类型的基础上,以“等”字设置了拓展路径,并进而作出相关适用要件和程序性规定:“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议,或者有重大社会影响,需要当面听取当事人和其他相关人员意见的,经检察长批准。”该条第2款对应可以不公开举行的听证会主要案件类型作出规定。

  《检察听证规定》较好地处理了适用检察听证的案件范围以及公开举行听证会的问题。检察机关进行法律监督,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序。适用简易程序并非意味着不进行调查核实,只是不举行正式听证会。伴随着人民群众的法治意识不断提高,对检察机关履职办案也有了新的更高要求。“民有所呼,我有所应。”检察听证会是检察机关回应人民群众新需求,实现办理法律监督案件公开、公正、公平的一项重要举措。

  正确把握检察听证参加人的范围 

  根据《检察听证规定》第6条规定,检察听证会参加人是检察机关根据案件具体情况来确定的。听证会参加人除听证员外,可以包括案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员。另外,检察听证中公开听证的案件,公民可以申请旁听。申请旁听的是否算入“其他相关人员”?这一点不明确。《检察听证规定》第7条第1款对听证员的年龄、品行、身体条件等方面的要求作了规定,一般的社会公众只要符合下列条件,都有资格担任听证员:(1)年满23周岁的中国公民;(2)拥护中华人民共和国宪法和法律;(3)遵纪守法、品行良好、公道正派;(4)具有正常履行职责的身体条件。很显然,这里所规定的选择标准适合于一般听证参加人即第6条规定的“其他相关人员”,但没有体现出检察听证对听证员的特殊要求,亟待进一步完善。听证员有其独立地位,既不同于维护自身权益的案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人,也不同于了解案件情况的证人。各类人员担任检察听证员,都应当与案件没有利害关系,并具备能够体现检察听证对听证员特殊要求的一定资质资格条件。

  从各地举行检察听证会邀请的听证员构成来看,宜在《检察听证规定》中明确聘请人大代表、政协委员、人民调解员等具备一定社会经验的人士担任听证员的规则;明确邀请特约检察员、专家咨询委员、相关领域的专家、学者担任听证员,提供专业意见的规则;明确邀请当事人所在单位或者居住地的居民委员会、村民委员会的代表等担任听证员的规则。

  根据《检察听证规定》可知,检察听证“是指人民检察院对于符合条件的案件,组织召开听证会,就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。这种意义上的检察听证,实际上是将一般意义上的咨询会、论证会、座谈会和听证会融为了一体,对“其他参加人”要求一定的资质资格不仅不为过,而且是非常必要,应当在“事实认定、法律适用和案件处理等”方面有所擅长,要求其起码在某一方面擅长,这是保障检察听证会发挥其应有作用的内在要求。

  检察听证是检察机关审查案件的一种方式,是“就事实认定、法律适用和案件处理等问题”听取意见的活动。所以,保障作为听证主持人的承办检察官秉持客观公正立场至关重要。与行政听证要求非本案调查人员担任听证主持人不同,《检察听证规定》明确规定,听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。检察长或者业务机构负责人承办案件的,应当担任主持人。这样有利于将听取的意见跟所承办案件需要解决的问题紧密结合起来,有助于争议的实质性化解。与之相对应,由于是主办检察官,有时候或可能难免先入为主。为了避免主办检察官因既有成见而导致难以吸纳相关意见的尴尬,宜致力于完善举行听证的程序规则,确保听证会参加人皆能全面、真实地阐述意见和主张;确立听证笔录的记录规则和效力规则,确保全面、真实地记录听证过程和内容,并根据听证笔录作出相关决定。

  正确把握听证意见的效力与检察听证的效果 

  要保障听证意见的效力和检察听证的效果,首先应当弄明白什么是检察听证的目的所在。以往检察机关审查办理案件主要以书面审查为主。书面审查的优点是便利、快捷、经济,其缺点是没有口头言词辩论,易忽略争点,没有当事人的现场参与,易受质疑。为了克服书面审查的这些缺点,检察机关引入了检察听证会的审查方式,“让当事人说话,让专家评判”。

  听证,无论是正式听证还是非正式听证,其主要目的都是确保充分“兼听”,力排“偏信”,而公开、参与、知情、监督等都是作为“兼听”目的之手段支持。所以,保障听证意见的效力和检察听证的效果,即确保检察机关全面听取各方意见,既包括各方当事人及其辩护人、代理人的意见,也包括相关办案人员的意见,尤其是听证员独立发表的客观、中立的第三方意见,能够帮助检察机关更加客观准确地认定事实、适用法律,依法公正地对案件作出处理决定。

  《检察听证规定》第16条明确规定:“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的,应当向检察长报告并获同意后作出决定。”该规定明确了听证意见的效力,是依法处理案件的重要参考。这样规定,被认为既尊重了听证员的意见,又可以保证依法独立公正地行使检察权。其实还有待进一步完善。听证员的意见也有存在分歧的时候,如何对待不同意见,这关系到参考什么的问题。从上述规定可以看出,这里预设了将多数意见作为重要参考的机制,在不采纳多数意见时,要求向检察长报告并获同意后作出决定。如此规定挺好,只是还不够,需要进一步完善。其一,应当明确规定,听证意见主要包括听证员的意见,但不等于听证员的意见,其他参加人的意见也应当如实记录,作为听证意见;其二,明确规定,一般情况下多数意见应当成为检察机关作出决定时的重要参考;其三,明确规定,特殊情况下可以将少数意见作为检察机关作出决定的重要参考;其四,无论是不采纳多数意见,抑或是不采纳少数意见,都应当附有充分的理由说明;其五,应当进一步明确向检察长报批的程序。

  如此,保障听证意见的效力和检察听证的效果,便可期待。

  积极推进检察听证的宣传和适用 

  行政争议实质性化解的路径选择是建构解决行政争议制度的基础环节与关键步骤,决定着该制度的整体架构与具体程序规则设计。行政争议实质性化解的路径,除了在立法政策层面进行统筹规划和科学立法之外,主要有3大类,包括行政主体主导的行政型ADR、司法机关干预的司法型ADR,以及作为正式程序的司法审查(行政诉讼)。很显然,它是行政过程中的重要组成部分,又是行政救济层面不可或缺的内容,还是行政程序法和行政救济法的重要规范对象。在既有观点中,裹挟着较多的“实质正义”的考量因素,或强调避免和整治“程序空转”,或突出“诉源治理”的崇高价值,或强调对行政权力的监督制约,对包括检察机关和法院的监督节点前移给予了较多关注、较高评价和支持。实践中,以此为基础建构而成的解决行政争议制度极易陷入以保障“实质正义”之“名”,行超越权限和滥用权力之“实”的窘境,值得有关方面予以关注和重视。

  为了让更多领域、更多部门给予积极支持和配合,宜加强检察听证会的宣传普及工作,充分发挥新建的检察听证网等网络平台的信息传播优势,打造专题讲座、指导性案例、典型案例、现场观摩等形式的检察官培训指导系统,创建检察听证室示范项目,组织策划检察听证实务与理论相结合的重点热点问题论坛,让工作规则更加具体完备,具有可操作性,让检察听证更加符合该制度的价值追求,让来自实务的理论研究更好地服务和指导实践,更好地支撑检察听证制度健康发展,充分尊重当事人的知情权和表达权,高度重视听证员的评议意见,依法科学有效处理相关争议。所以说,宣传鼓动是必要的,规则化、程序化和实体化的制度机制标准必须配套跟上。只有扎扎实实走好每一步,才能真正做到以公开促进公正,通过咨询和论证确保科学,凭借参与和监督赢得公信,真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持,实现最佳办案效果。

  (作者为中国人民大学法学院教授)

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